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國家財報,你知道多少?

[日期:2016-01-06]   來源:婁底創投集團  作者:黃瓊潔

假如中國政府是一家上市公司,或許我們可以將全國“兩會”看成是一年一度的股東大會。那么,在這場大會上,政府應該向公眾披露哪些信息呢?

是稅收情況,支出情況?還是土地資產賣了多少,哪些央企上繳了利潤?或者,各地政府借了多少債務,能不能及時償還?又或者,發展消耗了多少資源,承擔了哪些代價,未來能不能可持續?

假如公眾是政府的股東,這些問題的答案,公眾可能希望全部都知道。那么,現在我們知道多少?

看懂預算

探索國家財報的旅程,從預算報告開始。

3月9日,由第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過的中國財政預算報告將公布。在中央財經大學財經研究院院長王雍君看來,預算報告會告訴人們,政府今年的收入、支出以及債務規模,將會各占GDP多大比重,這是衡量政府當年規模的指標。

從2014年開始,預算報告包含四本賬本:一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和全國社會保險基金預算。簡單來說,四個賬本的主干,分別涉及稅收和非稅收入、土地資產、央企資產和中央社保資金——地方的國企資產和社保資金仍游離于賬本之外。

即便如此,四個賬本還遠遠不夠。“政府預算報告與上市公司披露的財務報告不同,只是財務報告中的一套財務數據,如果建立類似上市公司的財務信息披露制度,政府需要建立正式的財務報告制度。”王雍君說。

王雍君解釋,財政收支數據是流量,政府資產和負債是存量數據,中國政府擁有龐大的資產,而且政府債務規模也非常引人關注,如果只公布收支,沒有資產負債的數據,是遠遠不夠的。

在這個方向上,中國正趕路。

直到1997年之前,中國政府只有一般公共預算這一個賬本,當年13項政府性基金被納入預算,政府賬本變為兩個。十年后的2007年,國有資本經營預算單獨編制,預算報告擁有了三本賬本。到了2014年,全國社會保險基金預算開始編制,成為現在的四本賬本。

然而代表委員拿到的預算報告,是三份厚度不同的文件。

白色,35頁,滿是文字,這是政府預算報告;黃色,150頁,這是預算報告的“解讀本”,以彩圖和漫畫形式為主——2014年開始“兩會”代表委員人手一本,被認為是財政部應對預算“看不懂”抱怨者的創新之舉;紅色,350頁,純表格,這是詳細的政府總預算表。

中國政府的“資金鏈”是否健康?錢準備往哪里花?這三份預算文件會告訴你答案。

2015年預算最大的變化在于赤字率有所擴大:比2014年增加2700億元,赤字率從2014年的2.1%提高到2.3%。這句話出現在白色的政府預算報告中。

赤字率的擴大在許多人的意料之中,被認為是2015年積極財政政策的一個主要手段。不過,曾擔任財政部財科所所長的中國財政學會副會長賈康認為,赤字率提升還可以考慮力度更大一點,因為最新的經濟運行表現顯示,下行的壓力非常嚴重。

“未來實施積極的財政政策,中國還有很大的空間,有必要的話,要動用這個空間。”賈康說,如果按照歐盟3%赤字安全控制來說,中國還有0.5個點以上的空間;另外,中國的公共負債率有更大的空間,實際負債率如果按照40%左右來算,按照歐盟60%債務基準,還剩下將近20個點的空間。

“公共負債率如果提升10個點, 60多萬億GDP里頭就有6萬多億的空間,政府要用這個空間舉債,資金使用上能‘四兩撥千斤’的引導效應,這叫做可用、可觀。”他說。

赤字率的擴大,反映在預算報告上,則是政府賬本的“一增一減”。2015年四本賬本中的一般公共預算賬本,收入增速調低   了1個百分點,支出增速則調高了1.1個百分點。從支出增長來看,節能減排補助資金、農田水利設施建設和現代職業教育增幅最高,分別為40.4%、33.5%和24.6%。

王雍君表示,從政府的收支總量和增長,判斷哪一些支出增長比較快,支出最快的部分就反映了未來中國政策的重點,即政府更加重視;而政府的支出結構,哪一些支出的比重比較大,比如民生支出,進一步反映了政府在民生政策上的優先級別、輕重緩急。

2015年,四本賬本發生了一些變化。政府性基金預算中的11項被列入一般公共預算,國有資本經營預算調入一般公共預算的占比有所提高,四本賬本開始成為一個可以互相打通、互有補益的有機體,這是今年開始實施的《新預算法》所要求的。

不過,在很多財稅專家看來,這四本賬本除了一般公共預算外,其他都太過于粗略,而且有些分類比較奇怪。比如讓中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇覺得遺憾的是,政府性基金并沒有把每一項基金的收支都列出來,只是有個總體數目。鄭春榮則發現,金融國企收入沒有被放到國有資本經營預算賬本里,卻出現在一般公共預算賬本的非稅收入一欄。

這距離《新預算法》所要求的預算編制要規范、完整、有效,仍有一段距離。

鄭春榮還注意到,社會保險基金預算賬本里,財政補貼增長過快--2013年至2015年增長率分別達到17.5%、14.6%和15.3%。“社保基金的財政補貼已經占到2015年財政預算收入的7%,成為剛性增長,而中國人口老齡化高峰尚未到來,從這個角度看,社保制度有必要改革。”鄭春榮說。

仍在蹣跚學步的預算報告,透露了中國經濟每年的成長方向與潛在痼疾,卻無法預言這樣的成長是否健康,痼疾是否可以根除。更精確的診斷,需要更精密的統計數據,這正是醞釀中的政府資產負債表所要解答的問題。

看懂負債

相比預算報告,大多數人對事關政府“家底”的資產負債表更顯陌生。

“資產負債表這張表在財政部門并不受重視,最早從企業引進過來,基本都是市局各個平行行政部門來填寫。”一位地方的財政部門主管告訴經濟觀察報。

直到2011年,政府資產負債表的試編工作才提上日程。當年,財政部國庫司印發了政府資產負債表試編指南,文件不對外公開,僅限于全國財政系統,試編工作開展多年一直相當“低調”。當年選定包括北京、浙江、江蘇、天津等在內的12個省級政府,2012年從12個擴大到23個省級政府,到2014年要求全部省級政府啟動試編政府資產負債表。

“政府的家底究竟是多少,核算每一級政府的家底,就是資產負債表,資產加負債等于損益,就是把每一級政府的家底,每一年報的GDP,財政收入,是年度的增量部分,每年的存量部分,流動資產和固定資產加在一起,除去損失。”財政部財政科學研究所研究員王澤彩說。

實際上,北京市早在2013年就完成了10個區縣資產負債表的試編;湖南省2014年14個市州本級都開始試編政府綜合財務報告,并選擇了19個縣市區進行試點;安徽省則已經將試編范圍擴大到省本級及14個市和部分縣(區),其中馬鞍山審計局今年還首次開展了開發區政府綜合財務報告試編的審計工作。

“財政部要求地方政府做地方政府資產負債表。現在中央政府也在試編資產負債表,通過政府資產負債表,顯示資產和負債是不是均衡。”財政部財政科學研究所金融研究室主任趙全厚表示,不過,目前還沒有地方披露過地方政府資產負債表。

試編工作啟動迅速,但成效卻是褒貶不一。趙全厚告訴經濟觀察報,從2014年開始試編資產負債表,首先負債方面的認定就是問題。“哪些屬于政府債務,哪些屬于其他債務,還有體制對財政收入的劃分不穩定,也就是某個稅種,現在歸地方政府收入,過段時間可能會有所變化。再有就是存量的資產,比如國有土地是否就屬于某一級政府等等。因此,現在地方政府試編制的資產負債表都是淺層次的。”他說。

事實上,政府會計系統主要采用收付實現制而非權責發生制,無法為編制政府綜合財務報告提供充分的技術支持。經濟觀察報獲悉,目前地方編制的資產負債表,只是把確定的資產和確定的負債編制,比如地方所屬企業的資產,體制規劃的稅收收入,但在一些情況下,土地和自然資源不好劃定,暫不編入資產負債表。

鄭春榮認為,政府資產負債表能較好地顯示公共部門的財務狀況,相對于政府預算報告的統計而言,在范圍上更廣、更全面。

但政府的負債比較清楚,資產就不一定。鄭春榮表示,由于地方政府最大的一塊資產是土地和資源,這是沒有二級市場的資產。賣一塊地市一個價,地都賣了,卻不是一樣的價格,資產是很多,卻沒辦法變現,因為沒有二級市場。

盡管問題不少,但時間已經不多了。

按照去年通過的《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》,2018年中國將在試點工作基礎上,全面開展政府綜合財務報告編制工作,建立健全政府財務報告分析應用體系,制定發布政府財務報告審計制度、公開制度等。

這個工作將在2020年完成。屆時所有的地方政府,可能也包括中央政府,都將定時向民眾披露自己的財務狀況——那時,政府會變得類似一家管理規范的上市公司嗎?

財報的意義

“可以說,有了政府資產負債表,上級政府對下級政府的管理和考核將更加科學合理。例如,現在一些地方政府官員通過騰挪公共部門資產來掩蓋財政赤字,這種方法在資產負債表下就行不通了。又例如,官員把舉債建設的功勞算在自己頭上,把還本付息的責任拋給下一任官員,這種行徑在資產負債表的分析上也容易暴露無遺。”鄭春榮說。

但顯然,中國急迫地試圖建立資產負債表和綜合財務報告制度,并不會簡單地出于政績考核的需要。

“最大的風險是地方債,地方現在融資平臺進入末期,而且沒有人會去違規,現在限額的限定是個大問題。要考慮2015年地方支出和債務償還,以及未來存量債務如何消化。通過發行新債償還舊債,只是暫時行為。”楊志勇說。

審計署審計結果顯示,截至2013年6月底,全國各級政府負有償還責任的債務20.7萬億,其中地方負有償還責任的債務為10.89萬億;僅2015年一年,地方政府負有償還責任的債務為18577億。

2015年的預算報告指出,今年將繼續發行地方政府債券4000億元,并增加1000億的地方專項債務限額。但僅僅依靠每年4000億的地方債券,還債是不夠的,需要進一步尋求市場的力量。

2014年,中國在10個地區順利開展了地方政府債券自發自還試點。王雍君認為,目前正在積極開展的地方債自發自還試點,將對編制政府綜合財務報告形成倒逼機制,地方政府不僅僅要公開財政預算報告,還應該定期披露經審計的財務報告。

“如果地方政府要發行債券,必須編制資產負債表,讓投資者明了其財務狀況,否則誰敢買地方政府債券?”鄭春榮說。

另外,長期研究社會保障和養老政策的鄭春榮認為,中國政府的債務不僅體現在當下的財務狀況,更是一個經時間積累的各種財政負擔的集合。“政府資產負債表能在一定程度上反映未來的財務狀況。特別是從負債方來看,未來需要支付的債務還本付息、社會養老金、公務員年金都應該在資產負債表中有所體現”。

他表示,以社會保險基金為例,國家財政對其的補貼已經由2012年的6000多億增長至2014年的8000多億,2015年或許會安排接近1萬億。而這只是每年保險費收入和基金支出之間的缺口,并不包括長期以來個人賬戶“新人交、老人用”所產生的代際缺口。

“需要把政府的承諾或者責任,未來的醫療保險、養老金缺口,貼現到現在,資產負債表才能準確地反映公共部門的財務狀況。”鄭春榮說。

 

來源:經濟觀察報記者 杜濤 

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